Iniciativa de Reforma: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE REFORMA A LA
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
La responsabilidad de definir y conducir la política energética recae en el Ejecutivo. En el caso particular de
México, esta responsabilidad toma especial relevancia por dos razones. Primero, casi la totalidad de la energía
primaria es producida por empresas del Estado, así como la mayor parte de su transformación; y segundo, cerca
del 35% de los ingresos fiscales tienen su origen en la industria petrolera.
Ante los retos que enfrenta la industria petrolera nacional, ahora más que nunca, la Nación demanda que el
Ejecutivo fortalezca su rectoría y ejerza con efectividad su responsabilidad como administrador de las reservas
de hidrocarburos del país.
La industria petrolera nacional enfrenta el reto de compensar la caída en la producción de crudo que se presenta
desde 2005. La producción máxima de crudo de Petróleos Mexicanos se alcanzó en 2004 con 3,383 miles de
barriles diarios. A partir de ese momento, se ha registrado una constante disminución. Respecto al nivel máximo,
se han dejado de producir más de 300 miles de barriles diarios.
Cantarell, Ku-Maloob-Zaap, Samaria Luna, Marina Suroeste y Bellota Jujo, aportarán en 2008 el 92% de la producción
total. La trayectoria de declinación de estos activos indica la relevancia y urgencia de buscar proyectos
alternativos que permitan sostener los niveles de producción actuales.
Para el 2012 la producción de estas cuencas habrá disminuido en cerca de 800 mil barriles diarios que a los
precios actuales del petróleo implicaría que México dejaría de percibir ingresos por más de 250 000 millones de
pesos anuales; en 2018, en 1.5 millones de barriles diarios; y en 2021, en 1.8 millones de barriles diarios. Esto
aun considerando incrementos en las tasas de recuperación a partir de la aplicación de nuevas tecnologías de
extracción.
Ante esta realidad, existen cuatro áreas de explotación petrolera en las que se deberá trabajar para mantener la
plataforma de producción en el mediano plazo:
a) exploración y desarrollo de recursos prospectivos en las cuencas del sureste;
b) explotación de campos abandonados;
c) desarrollo del paleocanal de Chicontepec, y
d) exploración y desarrollo de las aguas profundas del Golfo de México.
Los recursos prospectivos de las cuencas del sureste se ubican en las zonas donde tradicionalmente Pemex ha
llevado a cabo actividades de exploración y explotación, como son el sureste terrestre y las aguas someras de
Campeche y Tabasco. Se anticipa que los costos de producción que se observarán en el futuro serán superiores
a los que actualmente se registran en esa región, ya que por el nivel de exploración que ya se ha realizado en la
zona, no se espera descubrir nuevos yacimientos de gran tamaño. Se estima que estas cuencas lograrían producir
alrededor de 700 mil barriles diarios hacia el 2021.
Entre las fuentes adicionales de petróleo, Pemex debe aprovechar el crudo adicional que se puede aportar, producto
de la reactivación de los campos abandonados o en proceso de abandono. No obstante, debe aclarase que
estos campos sólo contribuirían marginalmente a aumentar la producción de hidrocarburos en los próximos años
y por un periodo corto. Se estima que la producción incremental promedio por este concepto sería del orden de
23 mil barriles diarios en 2021.
Los yacimientos de Chicontepec se caracterizan por su bajo contenido de hidrocarburos, baja permeabilidad y
baja presión, por lo que la productividad de los pozos es reducida.
Convertir a Chicontepec en una cuenca que pueda producir entre 550 mil a 600 mil barriles diarios (Mbd) hacia
el año 2021, requerirá del desarrollo y administración de tecnologías especializadas que incrementen significativamente
la productividad por pozo y permitan reducir los costos al mínimo.
Además de superar el reto tecnológico, será fundamental multiplicar la actual capacidad de ejecución. Se estima
que para alcanzar una producción cercana a los 600 Mbd, se requerirá perforar un promedio de mil pozos al año
tan sólo en esa área. Esto significa una y media veces el número total de pozos que se perforaron en 2007 en el
total de las cuencas del país.
Considerando el desarrollo de Chicontepec y de los recursos prospectivos de las cuencas del sureste, entre 2008
y 2021 se requerirían perforar más de 17,000 pozos, número similar al que Pemex ha perforado a lo largo de
toda su historia, pero en una tercera parte del tiempo.
Aun logrando ejecutar con éxito estos dos proyectos, la producción adicional sería insuficiente para alcanzar los
niveles ya logrados en el pasado, pues aún así se tendría un déficit de alrededor de 500 mil barriles diarios hacia
el 2021; este déficit, valuado a precios actuales, equivale a más de 14 mil millones de dólares anuales. Por lo
tanto, iniciar el desarrollo de las aguas profundas es fundamental.
Por el tiempo de maduración de los proyectos en aguas profundas, Pemex requiere iniciar a la brevedad el
desarrollo de esta región a gran escala para poder garantizar en los próximos años, al menos la misma producción
de hidrocarburos con que actualmente cuenta y de ser posible incrementarla, para financiar el desarrollo
acelerado del país. En comparación con la explotación de yacimientos convencionales, el desarrollo de campos
en aguas profundas impone dos grandes retos: a) adquirir el conocimiento para poder administrar y operar las
nuevas tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos; y, b) multiplicar la capacidad de ejecución.
En lo que respecta a la capacidad de ejecución y al reto tecnológico, el desafío no es menor. Mientras que en
México se ha perforado un pozo por año en los últimos seis años, en la región estadounidense del Golfo de
México, actualmente se perforan 167 pozos por año. Esto ha permitido una producción anual en aguas profundas
del lado estadounidense cercana a un millón de barriles diarios. En función de lo anterior resulta claro que
para alcanzar los resultados necesarios en el mediano plazo es necesario multiplicar la capacidad de ejecución
de Pemex.
En México, se estima que más de 50% de los recursos prospectivos del país se localizan en la cuenca del
Golfo de México Profundo, lo que equivale a un potencial a recuperar de 29.5 miles de millones de barriles de
petróleo crudo equivalente (MMMbpce), en una extensión de más de 575,000 kilómetros cuadrados. Este volumen
de hidrocarburos es superior a la reserva original total de Cantarell.
Conforme a lo antes expuesto, la explotación simultánea de Chicontepec, de las cuencas del Sureste y de la
región profunda del Golfo de México, imponen un reto sin precedente. El éxito dependerá de que el país adquiera
y desarrolle un conjunto de capacidades críticas.
Ya se ha hecho referencia a la necesidad de que Petróleos Mexicanos multiplique su capacidad de ejecución y
de que adquiera el conocimiento para administrar nuevas tecnologías.
Dotar a PEMEX de estas capacidades es condición necesaria. Sin embargo, para garantizar que las tareas de exploración
y explotación sean consistentes con una política energética que maximice la renta petrolera para ésta y
las futuras generaciones, es también indispensable fortalecer al Estado como rector de la industria petrolera.
La potenciación de las capacidades de PEMEX debe encontrar dirección en una acertada administración de las
reservas de hidrocarburos por parte del Estado; una administración que marque el ritmo correcto de acumulación
de reservas y de explotación de los hidrocarburos.
Es responsabilidad del Ejecutivo, a través de la Secretaría de Energía, ejercer los derechos de la Nación en
materia de petróleo. Así lo establece esta Ley. Esto significa que a nombre de los mexicanos el Ejecutivo debe
asegurar el mejor aprovechamiento posible de los hidrocarburos en territorio nacional.
Para realizar esta tarea de la mejor manera posible es necesario complementar lo anterior con atribuciones
adicionales, al tiempo que dotar a la Secretaría de Energía de los instrumentos necesarios para ejercerlas cabalmente.
Es por ello, que como parte de las iniciativas que se envían a esa Soberanía se incluye la Ley de la
Comisión del Petróleo, que, junto con las reformas propuestas a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía,
serán los órganos de apoyo de la Secretaría de Energía, cuyas atribuciones se fortalecerán en esta iniciativa y en
la de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.
Asimismo, como parte de las iniciativas enviadas, se encuentra la iniciativa de reformas a la Ley Orgánica de
Petróleos Mexicanos que, de ser aprobada, fortalecerá la estructura y operación de la entidad, a fin de orientarla
a la generación de valor. Lo anterior, mediante una nueva estructura de gobierno corporativo, un régimen
especial de operación, así como con mayores y mejores instrumentos de control, transparencia y rendición de
cuentas.
Por lo anterior, se requiere que esa Soberanía apruebe la presente y las demás iniciativas presentadas, a fin de
que se establezcan los contrapesos necesarios, definiendo al órgano rector, al regulador y al operador de la industria
petrolera.
En primer lugar, se propone a esa Soberanía establecer que la Secretaría de Energía estará obligada a elaborar
planes estratégicos de mediano y largo plazos de exploración y explotación de los reservas de hidrocarburos.
Dichos planes deben definirse sobre la base de una explotación sostenible de los hidrocarburos que maximice la
riqueza petrolera en favor de la Nación.
En este sentido, debe señalarse que corresponde a la Secretaría de Energía preservar e incrementar el acervo de
reservas de hidrocarburos propiedad de la Nación. Debe ser también su responsabilidad definir una plataforma
de producción sostenible en el largo plazo.
En segundo lugar, se pone a consideración de ese H. Congreso de la Unión incorporar como atribución de la
Secretaría el normar y supervisar que la explotación de los yacimientos se lleve a cabo con la mayor eficiencia.
Ello demanda normar el uso de las mejores técnicas de evaluación y ejecución de proyectos, regular y supervisar
el uso de las mejores tecnologías y dictaminar y supervisar la ejecución de los proyectos de explotación
que lleve a cabo Petróleos Mexicanos.
En tercer lugar, se plantea asignar a la autoridad la tarea de normar y supervisar el uso de las mejores prácticas
en materia de seguridad industrial.
Finalmente, se considera necesario señalar como atribución de la Secretaría, que en el ejercicio de sus facultades,
propicie el desarrollo de la industria nacional, así como el de la tecnología, por parte de empresas nacionales.
Por lo antes expuesto, se propone a esa Soberanía la iniciativa que reforma el artículo 33 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal. Mediante esta iniciativa se fortalece la rectoría del Estado sobre la industria
petrolera nacional.
Por las razones expuestas anteriormente, el Ejecutivo Federal a mi cargo, en el ejercicio de la facultad que le
confiere el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su digno
conducto, someto a la consideración del H. Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de
DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en sus
fracciones I, III, V, VII y VIII y se adicionan las fracciones XIII a XX, recorriéndose la actual fracción y XII al
numeral XXI, para quedar como sigue:
ARTÍCULO 33. …
I. Establecer, conducir y supervisar la política energética del país;
II ...
III. Conducir y supervisar la actividad de las entidades paraestatales sectorizadas en la Secretaría y autorizar la
programación de la exploración, explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía
eléctrica y nuclear, con apego a la legislación ecológica;
IV ...
V. Promover la participación de los particulares en las actividades del sector, en los términos de las disposiciones
aplicables;
VI ...
VII Otorgar y revocar concesiones, permisos y autorizaciones en materia energética, incluyendo las de los principales
proyectos y las de los trabajos del sector, conforme a las disposiciones aplicables;
VIII Regular y, en su caso, expedir normas oficiales mexicanas sobre ahorro de energía, así como realizar y
promover estudios e investigaciones sobre ahorro de energía, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y
tarifas, activos, procedimientos, reglas, normas y demás aspectos relacionados;
IX ...
X ...
XI ...
XII. Regular y promover el desarrollo y uso de fuentes de energía alternas a los hidrocarburos;
XIII. Determinar la plataforma de producción petrolera y el ritmo de reposición de reservas de hidrocarburos;
XIV. Expedir las disposiciones de carácter técnico que se requieran para el mejor aprovechamiento de los recursos
petroleros de la Nación, y verificar su cumplimiento;
XV. Establecer la regulación en materia de seguridad industrial del sector;
XVI. Otorgar y revocar a Petróleos Mexicanos las asignaciones de áreas para exploración y explotación petrolera,
en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.
XVII. Determinar las reservas de hidrocarburos, conforme a las certificaciones correspondientes y a los estudios
de evaluación y de cuantificación de las mismas;
XVIII. Emitir dictamen sobre pozos cuya explotación no sea factible o rentable, susceptibles de ser utilizados
para el almacenamiento de hidrocarburos;
XIX. Ordenar que se realicen visitas de inspección a las instalaciones de los organismos y empresas del sector, a
fin de verificar el cumplimiento de la normatividad aplicable;
XX. Requerir a los organismos y empresas del sector la información necesaria para el desarrollo de sus funciones;
XXI. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Transitorios
Primero.- Este Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- La Cámara de Diputados proveerá lo necesario para que la Secretaría de Energía cuente con los recursos
humanos y materiales para dar cabal cumplimiento a las obligaciones aquí conferidas.
Reitero a Usted Ciudadano Presidente de la Cámara de _________ las seguridades de mi consideración atenta y
distinguida.
Palacio Nacional a
EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
FELIPE DE JESÚS CALDERÓN HINOJOSA